王莽初即位时，曾依照哀章所伪造的符命，封拜辅臣十一人，即“四辆”“三公”“四将”,合称“十一公”,形成最初的政府班底，以后又发展为所谓的“新室十四公”。此外，王莽又封黄帝、少昊、颛顼、帝喾、尧、舜、夏、商、周及皋陶、伊尹、周公、孔子之后为公、侯。还根据《王制》及《周官》等典籍，改定秩禄之号：三公、卿、大夫和士。大夫又分上、中、下；士则有元士、命士、中士、下士、庶士。如此共计十种。
始建国四年(公元12),王莽在长安南郊的明堂信誓旦旦地宣布要依周制对诸侯授茅土裂地分封。可事实上，他连分封的图册都没有准备好，根本无法实援国邑。于是被封的二千多人，只得暂住京城，每月每人给几千钱花销。在物价飞涨的长安，几千钱根本不敷用度，害得这批受封者“皆困乏，至有庸作者”。
新莽对于汉官制的变易则分为两种情况：其一，是增加新官职，如在中央政府中增设大司马司允、大司徒司直、大司空司若、五威司命等官；地方则设州牧副、部监副等。其二，是改易汉官名，如将中央官大司农先改为羲和，再改为纳言，把大理(廷尉)改为作士，改中尉为军正等；地方官太守改称大尹，又名卒正或连卒，县令、长则改叫宰；等等。