（一）起因
从民众学校实际课程内容看，识字依然是课程的主要目标。各地民众学校招生简章“入学四月，识字千余”明确标示，“一般民众学校的先生，大都以为民众学校的唯一使命，是在教民众识字，而一般的民众呢，也以为到民众学校里去的唯一目的，是在于识字”[60]，而识字教材便成为民众学校最为基本的教材。社教社社员黄裳在全国范围内对1247所民众学校调查数据显示，识字课占总课程的46.75%，民众学校采用的千字课本，有16.86%采用的是教育部编辑三民主义千字课本，商务印书馆出版的新时代民众识字课本占总数的13.73%。[61]而各书坊“编辑民校课本的人，大多对于民众教育缺少实际的经验，仅靠着主观的理想，并且因为营业关系，又无长时间研究和详密的修改，当然不能有良善的出品”[62]。即便如商务印书馆出版的识字课本（由沈百英编纂、陈布雷审校，1929年8月出版，在一年半的时间内，第一、二册已经重印19次，销路很大），依然存在“课题、生字、课文、图画以及材料”[63]方面的弊端，对社教社社员周德之的批判，编辑沈百英亦承认在生字和图画方面欠深入思考。[64]其他坊间出版的民校课本可想而知。究其原因，民众学校课程编制标准的阙如，加上对社会教育缺少实际经验，编辑教材者只能按照主观理解来揣测从事。甘豫源认为：“现在各级学校的课程编制，严格地说来，不过是教科目的规定。民众学校的课程，也聊复尔尔之，未能免俗。所谓课程即识字，写信、记账、游戏、唱歌……等等。自从革命军统一全国，民众教育民众训练之说高唱入云，但所谓民众学校课程，还没有人提出澈底改革的方案。所不同于军阀时代之平民学校者，不过加授党义数十分钟而已。”[65]而“课程标准，为办学施教重要之根据，抑亦划一同种学校毕业最低限度惟一之利器。查吾国自设立民众学校以来，各地各自为政，课程既不一致，课本尤为纷歧，毕业最低限度更难期其划一，倘长此以往，殊失教育之统一性；对于民众学校事业之前途亦多窒碍。民众学校课程标准，实有从速厘定之必要”[66]。民众学校课程编制标准亟须出台。